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大将军娱乐-法治剩余的行政吸纳 |“外嫁女”上

文章来源:admin 更新时间:2018-04-11

“外嫁女”上访最先在我国东部沿海地区出现。矛盾的核心是“外嫁女”这个特定群体能否作为集体成员而享受集体利益分配。“外嫁女”所诉求的集体利益分配资格问题,牵涉集体经济制度与集体经济组织运转方式,相关制度设置引发“外嫁女”上访,并造成“外嫁女”权益保护难题。
 
 
 
 
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“外嫁女”为何失去成员资格
 
我国法律规定:农村土地属于劳动群众集体所有,并由村民委员会、村民小组或者集体经济组织等代表劳动群众实施管理。在法律上,集体所有权属于一种特殊形态的共有产权形式,个体必须确立集体成员资格之后,才能享有集体财产权利及其附带权益。每一次集体所有权行使都会触动内部权益分配格局,并有可能引发“外嫁女”上访,如承包地获得、征地补偿款分配、宅基地分配、集体股权配置、集体收入分红和其他集体收益分配等。集体资产股份化改造属于“外嫁女”矛盾的触发点之一。
 
农村集体资产股权改革的主要难点在于成员资格如何确定。为减少矛盾,浙江省各地基层政府在出台具体改革方案前进行相关摸底,以宁海县桃源街道为例,该街道共计498名“外嫁女”将成为矛盾焦点。由于宁海县各村长期执行本村妇女外嫁一年之内必须将户口迁出的“村规民约”,因此这里所说的“外嫁女”主要是指“农嫁居”部分,即那些与城镇居民结婚而户口无法迁入男方所在地的本村妇女。宁海县相当一部分“农嫁居”妇女生产生活已经不在本村本地,这批“农嫁居”妇女一直是困扰当地基层治理的难题。
 
股改中的成员资格确定涉及集体内部利益分配的复杂关系,浙江省相关文件只提出“宽接收、广覆盖”的成员界定原则,要求“由全体社员(代表)会议讨论决定集体资产股权享受人员边界”。浙江省各地推行股改工作时,县乡地方政府出台文件同样只在基本原则方面提出指导性意见,进一步将成员资格确定工作交给村级集体组织完成。政府这样做有两个方面的理由:一是各村情况复杂,上级政府无法做出统一规定;二是通过村民自治方式制定具体股改方案符合集体所有权行使原则。
 
 
 
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以村民自治方式行使集体所有权,带来的实践问题是,它有可能变成多数人排斥少数人的手段。村民自治作为基层治理的基本制度,在法律框架下通过“少数服从多数”原则达成自治方案,解决集体内部的公共事务与权益配置问题。正是通过“少数服从多数”这一民主治理机制,“外嫁女”被排斥出集体权益分享。调查中发现,在一些村庄中,曾经引发“外嫁女”上访的征地补偿款分配方案,也都是通过村民会议商议做出的,并且在参加会议人数、表决方式、公示期限等程序方面上,皆不存在瑕疵。
 
除集体所有权行使的制度设置原因之外,“外嫁女”问题还存在深厚的社会基础。农村集体既是经济组织和治理组织,也是社会组织。村民自治在议定集体利益分配方案时深受社会因素影响。以“外嫁女”问题为例,相当一部分农民持有“嫁出去的女儿,泼出去的水”的传统观点,法律意义上的成员资格界定问题变成社会性身份认同问题。在集体利益分配问题上,一方面农民希望减少分配对象以提高自己的分配份额,另一方面是受传统思想观念影响,这两方面加上“少数服从多数”这一民主决策程序,演变成为对特定人群的排斥机制,有学者指出,“‘外嫁女’分配其实是村民自治下的产物”(柏兰芝,2013)。
 
 
 
 
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“外嫁女”权利诉求的制度障碍
 
现有的集体所有权行使方式和集体经济组织运作形式自身无法解决“外嫁女”问题,因此需要引入集体之外的力量解决这类集体内部两部分人因利益争夺而引发的纠纷。“外嫁女”处于利益受损地位,她们积极寻求外部力量来维护自己权益。部分地区数据显示,“外嫁女”上访竟然占到当地信访案件的80%以上(陈安庆,2010)。 
 
“外嫁女”问题大量涌入信访渠道,与信访这种权利救济门槛低有关,但更为关键的是,我国当前没有为“外嫁女”提供权利救济的法律渠道。这主要包括实体权利赋予不足与相关程序缺陷两个方面。
 
 
 
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“外嫁女”在上访过程中通常引用的法律条款包括《宪法》规定的“中华人民共和国妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的权利”,以及《妇女权益保护法》规定:“妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面,享有与男子平等的权利。”《宪法》与《妇女权益保护法》的相关条款,是围绕男女平等政治理念做出的抽象权利规定,无法直接成为司法救济的依据。“外嫁女”问题尽管体现了男女平等问题,但是二者并不等同。引发“外嫁女”问题的矛盾焦点是部分妇女在集体利益分配时是否具有集体成员资格,不仅《宪法》与《妇女权益保护法》相关条款没有具体回答这个问题,而且我国其他法律也没有对集体成员资格标准做出明确详细的规定。
 
法律上的空白,正是村民自治发挥作用的空间。在现有制度框架下,村民自治是确定集体成员资格的唯一合法性形式。如果“外嫁女”到法院起诉来维护自己的权益,单纯引用《宪法》或者《妇女权益保护法》中的抽象规定还不够,她们还必须证明自己具备集体成员资格。在集体成员资格由村民自治决定的现行体制下,只要村民会议关于集体利益分配方案的达成过程符合法律程序,“外嫁女”一类群体便不可能提供自己具备集体成员资格的有效证明。
 
 
 
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面对以“外嫁女”问题为代表的一类集体利益分配所引发的矛盾,法院态度几经变化。2001年最高人民法院政策研究室答复广东省高院相关请示时提出:“农村集体经济组织与其成员之间因收益分配产生的纠纷,属平等民事主体之间的纠纷。当事人就该纠纷起诉到人民法院,只要符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条的规定,人民法院应当受理。”此规定在程序上打开“外嫁女”权利救济的司法通道。问题是,法院受理“外嫁女”问题之后,依然要面临集体成员资格确定难题。不仅法院缺乏明确依据来对集体分配方案进行实质审查,而且大量“外嫁女”以及类似矛盾进入司法渠道,也使基层法院无力承受。2013年宁海县人民法院就“外嫁女”案件向县政法委汇报情况时指出,“法院一旦参与分配集体组织经济利益,这将不仅仅是‘外嫁女’的问题,所有不服村集体经济组织分配的社员均可以向人民法院提起诉讼,法院干警必将转变成为村干部角色”。
 
随后,2002年最高院在答复浙江省高院关于土地征用补偿费分配方案的请示中又指出:“农村集体经济组织成员与农村集体经济组织因土地补偿费发生的争议,不属于平等主体之间的民事法律关系,不属于人民法院受理民事诉讼的范围。对此类争议,人民法院依法不予受理,应由有关行政部门协调解决。”两类案件性质相同,最高院在短期内做出了两个完全相反的答复。此后的相关法律政策基本坚持2002年答复精神。
 
法院不愿受理“外嫁女”等就集体分配方案提出的诉讼,除了从减轻工作压力方面的考虑之外,还反映出法院在解决相关问题上存在技术难题。如果法院受理“外嫁女”诉求并直接就其集体分配方案做出裁决,意味着法院强制赋予“外嫁女”集体成员权利,造成集体成员资格由村民自治认定走向法定。这在实践中很难操作,甚至会招致更多矛盾。在集体利益分配中,“外嫁女”只是集体成员资格确定过程中容易引发争议的一类。调查中,通过查阅浙江省地方政府相关文件发现,在集体利益分配方面容易引发争议的群体众多,比如是承包地、服兵役及提干、大专院校学生、合同工、空挂户、蓝印户口、农转非、劳教或者在刑人员、应迁未迁、离婚或丧偶、再婚、独女双女户、迁入本村户口时间及各种历史遗留问题等因素,在制定利益分配方案时都必须考虑在内。不同分配事项加上不同村庄的具体实际情况,造成集体利益分配方案异常复杂,政府不可能将各个村庄中千差万别的利益格局都考虑在内,国家亦无法提前制定出能够被所有人都接受的集体利益分配统一标准。反过来看,只要国家无法详尽制定集体利益分配中所有可能性的法律标准,就不可能完全消除各类特定群体利益诉求矛盾,因此要坚持村民自治在集体利益分配中的合法地位。这或许是法院最终退出直接干预集体内部利益分配的根本原因。
 
 
 
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“外嫁女”问题的“求助之门”
 
受权限限制,信访部门没有权力直接处理“外嫁女”这类缺乏“法律、法规、规章或者其他有关规定”作为裁决依据的事项,但是信访部门作为民情表达与政治参与的窗口是敞开的。作为法治剩余的“外嫁女”问题,通过信访体制,成为国家重视的“保护男女平等”的人权政治问题。“外嫁女”上访毕竟由集体利益分配这类具体事情引发,国家在暂时没有选择立法直接解决问题的情况下,只能要求地方政府承担起解决问题的责任。“外嫁女”这一法治剩余问题,最终成为地方政府的治理任务而被行政体制吸纳。
 
珠三角地区较早出现“外嫁女”问题,深受“外嫁女”上访困扰的广东省,形成较为成熟的处理问题办法。2004年广东省确定解决“外嫁女”权益纠纷“三步走”程序,即“要求镇政府干预——向市政府申请行政复议——向法院提起行政诉讼”。在上述“三步走”处理程序中,乡(镇)基层政府是“外嫁女”与集体经济组织之间矛盾的实际处理者,上级政府和法院只起到督促与平衡作用。 按照贺欣的分析,“三步走”是法院与政府博弈的结果,法院“最终将纠纷处理的责任推给政府,但同意通过行政诉讼审查政府的决定,从而在与政府的权力关系中保持有利的位置”(贺欣,2008)。与信访制度相似,“三步走”程序将基层政府引入“外嫁女”权益纠纷问题第一线,并使行政权力在矛盾处理中发挥实质作用,起到行政吸纳通道的作用。
 
 
 
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针对集体利益分配问题,行政介入村民自治与法院直接裁决村民自治决议方案,所秉持的矛盾处理原则与法院相异。法院一旦受理“外嫁女”诉求,就要作为公正第三方对已经达成的方案做出实质裁决,判定“外嫁女”与其他村民非此即彼的利益关系。有学者将这种“第三方基于特定的事实,根据客观的规范做出裁决,以决定争议当事人之间的‘是或非’”的矛盾处理原则概括为“规范—决定”裁决模式(刘国乾,2014)。
 
地方政府则不同,出现“外嫁女”上访时,乡(镇、街道)基层政府的通常反应是,第一时间承诺“重视问题”,目的是安抚上访人情绪,避免矛盾激化,同时也不轻易承诺满足上访人提出的诉求。基层政府不仅与法院一样缺乏就集体利益分配做出裁决的法定权力,更重要的是,作为基层治理责任主体,乡(镇、街道)基层政府一方面要承担“外嫁女”上访压力,另一方面还要尊重村民自治,考虑该具体问题所引发的连锁反应,不宜轻易做决策。对于乡(镇、街道)基层政府而言,“外嫁女”与其他多数村民如同跷跷板两端,无论乡(镇、街道)做出何种判断,都有可能打破现有关系,带来进一步不平衡。相对而言,在集体利益分配方案通过村民会议合法程序达成的情况下,“多数决定”的民主表决机制已经接近不同村民利益诉求的最大公约数,既有分配方案可能是引发矛盾最少的一种。如果承认在集体利益分配方面不存在所有人都满意的“最优方案”的话,村民自治就是达到诉求公约数最大化和矛盾相对少的“次优方案”。
 
 
 
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乡(镇、街道)政府作为基层治理责任的“兜底”主体(杨华,2014),当集体利益分配矛盾通过“外嫁女”上访进入行政体系后,其能够做的不是对争夺利益的双方做出是非黑白判断,而是综合考虑各种情况与权衡利弊之后,努力寻求更好的利益平衡点,以促成双方缓和矛盾冲突。以宁海县的集体经济股权改制为例,一些村庄最早制定股改方案时将那些“农嫁居”妇女完全排斥,当地乡(镇、街道)政府知道这必然会引发大规模上访,因此说服动员村庄重新制定草案,后来一些村按正常股份的一定比例向“农嫁居”妇女配股。这种折中方案既获得绝大多数村民同意,也被少数“农嫁居”妇女接受。调查发现,各个村向“农嫁居”配股比例存在差异,有的是正常股份的50%,有的是30%。这说明各个村的情况不同,利益分配平衡点也不同。
 
在解决集体利益分配矛盾时,乡(镇、街道)政府不像法院那样是依照外部规范进行裁决的利益无涉第三方,而是要直接承担矛盾激化的后果。乡(镇、街道)不是裁决者,而是利益分配方案达成的参与力量,是维系“外嫁女”与其他多数村民平衡关系的调节器。乡(镇、街道)干部作为实现各方平衡的沟通者,一方面要做好“外嫁女”抚慰工作;另一方面要做村干部工作,要求村干部动员群众,适当给予“外嫁女”部分利益,还要代表国家执行相关政策。乡(镇、街道)政府的目标是促使冲突双方“各退一步”,帮助他们朝着利益更大公约方向靠拢。当然,也存在矛盾双方寸步不让的行政干预失败的情况。无论结果如何,“外嫁女”问题被行政吸纳之后,在请求法院裁定和任由村民自治这两种解决矛盾办法之外,产生了修改集体利益分配方案的第三种途径。大将军娱乐
 
村民会议通过集体利益分配方案只要不存在程序上的瑕疵,乡(镇、街道)便无权干预。在调研中发现,乡(镇、街道)政府通常在承认村民自治制定的集体利益分配方案合法性情况下,采用“动之以情、晓之以理”的方式说服动员其他村民改进方案,比如向村民展示“外嫁女”实际生活困难,要求村民将心比心地考虑“外嫁女”实际难处等。乡(镇、街道)政府在处理矛盾时经常采用情理话语而非法律话语,法律具有裁决功能,情理具备调解融合功能。
 
只要村干部在制定集体利益分配方案过程中不存在“不依照法律、法规的规定履行法定义务”的情况,乡(镇、街道)政府就不能下达行政命令来干预村干部。现实中,乡(镇、街道)政府并不是按照法律法规对村干部做出指示,而通常是从促进村庄稳定和谐建设角度,说服党员、干部正视“外嫁女”上访问题。党员、干部和村民代表等村庄权力精英在民主决策中起到关键作用,他们的意见直接影响集体利益分配方案,而这些人平常与基层政府有较多联系,乡(镇、街道)政府通过他们来动员村民重新制定有利于化解矛盾的决议方案,在尊重村民自治合法形式的情况下实质干预村民自治。
 
在面对“外嫁女”一类矛盾时,乡(镇、街道)政府采用合理的矛盾化解模式,较少动用行政强制手段而充分运用情理、关系等社会性力量,有效回避了相关法律依据不足背景下法院裁决模式的合法性困境。
 
 
 
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从法治化角度来批判信访制度,通常是基于“人治—法治”这一简单思维框架得出结论。 林来梵等认为,信访制度“既体现了人性化的面向,也暗含着人治的传统思维和危险倾向,侵蚀着司法裁判的既判力、司法的独立性以及对法律的信仰”。尽管需要调整制度,让大量原本应当通过法律手段解决的信访问题重新回归法律渠道,但是这并不构成取消信访制度的救济功能的充分理由。在法律不能穷尽所有社会情景的前提下,必须承认任何在逻辑上完备的法律体系都会留下一些空白地带并产生法治剩余问题,因此在法院依法裁决这类社会矛盾的方式之外,还必然存在其他的解决方式。吸纳法治剩余问题是我国现行信访制度的重要功能。理解这一观点的前提是,认识到社会矛盾是基层治理的常态,通过具体制度修改完善可消除部分社会矛盾,比如国家直接立法规定“外嫁女”的集体成员资格,但这样做又有可能产生新的矛盾。治理创新便是做出综合权衡后通过制度调整实现矛盾总体减少的目标。隐藏在信访制度改革背后的法治化幻象,颠倒了法治化与治理的主体位置。
 
当前信访制度饱受诟病的一点是,它在实际运转中不够规范,比如部分地方政府用违法违规手段对付信访人,侵犯公民权利。关于信访制度,仅仅看到以上现象还不够,还需要分析现象产生的原因和机制。地方政府耗费大量的人力、物力资源“截访”“拦访”维稳,从根本而言,是由形式上的量化考核体制造成的,源头在上级政府而不在地方政府。对此,党的十八届四中全会决议提出信访法治化改革目标,要求“把信访纳入法治化轨道,保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果”。信访法治化改革要求在具体落实中包括:一是引导涉法涉诉信访进入法治渠道解决,二是规范信访部门工作程序,比如对受理、答复等做出更加详细严格要求。以上两方面改革依然很难解决困扰我国信访体制的核心矛盾,即一方面形式上的量化考核必然促使地方政府不择手段地“消访”“息访”,甚至花钱买平安;另一方面中央政府为了督促地方政府回应群众矛盾,又不得不这样做。信访考核制度让中央政府获得地方行政被激活的收益,也让其付出对地方行为缺乏有效监控的成本,这使行政权力“一放就乱、一收就死”的困境再现。单一制度的调整很难解决当前信访制度所遭遇的难题。然而值得期待的是,现行信访制度总体上有助于建立中央与农民的联系,为保护农民权益不受政府侵害提供了渠道,提高了民众对国家与中央政府的认同(贺雪峰,2011)。大将军娱乐
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